罗平飞副部长就《行政区域界线管理条例》颁布实施五周年接受记者专访

发表于:2007-06-28 来源:中国行政区划网 浏览量:4811

扎实开展界线管理工作 积极推进平安边界建设

——就《行政区域界线管理条例》颁布实施五周年专访民政部副部长、全国勘界工作办公室主任罗平飞

 

20世纪末,国务院组织完成了省、县两级行政区域界线勘定工作,基本解决了行政区域界线不清引发边界纠纷这一长期困扰各级政府的问题,促进了边界地区的稳定,维护了改革发展稳定的大局,奠定了依法治界的基础。党中央、国务院对勘界工作给予了高度评价,认为全面勘界是我国行政区划管理史上前无古人的壮举,是维护改革发展稳定大局和人民群众根本利益的重大举措,是一项艰巨浩大的历史性工程。社会舆论普遍认为,全面勘界是一项顺乎民心、合乎民意,功在当代、利在千秋的“德政”工程,事关经济发展和社会进步、国家长治久安和人民群众安居乐业的千秋大业。2002年5月13日,国务院颁布《行政区域界线管理条例》(以下简称《条例》),自2002年7月1日起施行,行政区域界线管理工作由全面勘界转入依法治界新阶段。

在《条例》颁布实施五周年之际,本报记者就各地贯彻落实《条例》,开展依法治界的有关情况采访了民政部副部长、全国勘界工作办公室主任罗平飞。

 

记者:今年,民政部和各地民政部门就贯彻落实《条例》情况进行了专项检查。从检查情况来看,各地在界线管理工作上取得了哪些成绩?

罗平飞:从检查情况看,《条例》颁布以来,地方各级党委、政府和民政等有关部门高度重视行政区域界线管理工作,《条例》的各项规定得到了较好的贯彻落实,界线管理的法制化、规范化、科学化水平不断提高。5年来,各级政府及民政部门以《条例》为依据,制定出台了一系列与《条例》配套的地方法规、部门规章和相关政策,保证了界线管理的各个环节有制可守、有章可循,促进了界线管理工作的规范有序开展。民政部和各省、自治区、直辖市人民政府及时以公告、编制行政区划图和行政区域界线详图等形式向社会公布了省、县两级勘界成果,为依法治界、调处边界地区各类纠纷、加强行政管理提供了保障。各级民政部门及时组织完成了46000多卷勘界档案的整理和归档工作,完成了省界信息系统建设和县界勘界电子档案的录制,有效保护了勘界档案,促进了勘界成果信息资源社会共享。5年来,各级政府和民政部门按照《条例》的有关规定,组织开展了省、县两级界线的联合检查工作,对全国近48万公里的省、县两级行政区域界线和31600余颗界桩进行了联检,积极稳妥地协调处理了边界地区发生的纠纷。同时,各地进一步健全边界地区各级党委、政府和有关部门维护边界地区稳定的长效工作机制,落实界线管理工作专项经费,建立边界地区政府和有关部门联席会议、联谊互访、边界矛盾纠纷排查、边界纠纷部门会商和联合查处等制度,以及边界纠纷应急处理机制,启动并推进平安边界建设,不断改进和更新工作内容和方法,努力把边界地区的矛盾纠纷解决在基层、解决在萌芽状态,巩固了勘界成果,维护了边界地区和谐稳定,促进了边界地区经济社会稳步发展。

 

记者:依法治界的一个重要方面是制定与《条例》配套的法规和制度,我们在这方面都做了哪些工作?

罗平飞:5年来,各级政府和民政部门以《条例》为依据,制定出台了《条例》实施办法、加强界线管理意见、联检实施办法、区划调整后勘界指导性意见及开展平安边界建设意见等一系列与《条例》配套的地方法规、部门规章和相关政策。在国家层面上,针对一些地方存在的重勘界轻管理、部门职责不明确、工作经费难落实,界线管理工作不能有效开展等问题,2005年9月,国务院办公厅印发了《国务院办公厅转发民政部等部门关于加强行政区域界线管理工作意见的通知》,进一步强化了政府领导,明确界线管理是政府的一项重要职能。同时,明确各部门在维护界线附近地区稳定中的职责以及开展界线联检、解决跨界资源管理问题等重点工作的原则,规范了界线管理经费渠道,强调通过完善制度,健全维护界线附近地区稳定协调处理机制。2005年6月,民政部第28号令颁布了《省级行政区域界线联合检查实施办法》,规范了省级界线联检工作的方法、步骤、内容和质量要求。2006年8月,民政部制定出台了行政区划变更引起界线变化后勘界工作的指导性意见。5年来,各地按要求组织勘定县级界线303条,占因行政区划变更需勘定县界总数的65%。民政部还制定出台了《省级行政区域界线信息管理系统数据使用管理暂行办法》,为省界勘界成果的社会化、信息化服务提供了政策依据。目前,民政部正在抓紧制定《行政区域界线界桩管护办法》。在地方层面上,各地结合实际,研究制定相应的规章、政策。目前,北京、天津、内蒙古、山东、西藏、新疆等地制定颁布了本地实施行政区域界线条例办法,河北、山西、辽宁、吉林、黑龙江等20个省已完成了本地行政区域界线管理办法的起草、征求意见等工作,今、明两年即将颁布;27个省转发了国办文件或制定下发了本地相应的政策文件,其他省区以会议等形式传达了文件精神;17个省已经或正在制定本地县级界线联合检查工作的部门规章,其余各地明确参照《省级行政区域界线联合检查实施办法》进行县级界线联合检查。北京、吉林、山东、上海、河南等地还建立了边界和界桩的管理维护制度。这些法规和文件的出台,促进了界线管理工作规范有序开展。

 

记者:《条例》要求县级以上地方各级人民政府应当建立行政区域界线联合检查制度,每5年联合检查一次。请您介绍一下各地联检工作的进展情况和成效。

罗平飞:开展行政区域界线联合检查,是《行政区域界线管理条例》确立的一项法定工作制度。2003年4月,民政部对省、县两级界线联检工作作出了全面部署,启动了5年一轮的省、县两级界线联检工作。今年底,第一轮联检任务即将完成。5年来,民政部协调指导各地对68条省级界线分批进行了联检。目前,已完成了54条省级界线的联检任务,修复、重设界桩110颗。通过联检,发现和解决界线纠纷7起,解决省级界线沿线地区资源纠纷80多起。在县级界线联检方面,除广西、四川、云南、青海、新疆等5省区按计划2008年完成第一轮联检外,其他各省将于今年年底全面完成联检任务。目前,通过联检已发现和解决界线纠纷128起,解决县级界线沿线地区资源纠纷449起,修复、重设界桩2892颗。联检作为界线管理的一项法定工作制度,已经全面建立并有效实施。通过联检,宣传了勘界和界线管理工作的有关政策,进一步明确了行政区域界线实地位置,维护了勘界成果的严肃性、稳定性。及时对界桩进行了维护,恢复重设了丢损的界桩,检查了界线其他标志物,对发生变化的进行了修测,保持了界线位置清楚易认。通过联检,对跨行政区域生产建设和管理情况进行了检查,对违法越界进行生产和管理等问题进行了处理,及时发现和解决了大量边界纠纷隐患,巩固了勘界成果,维护了边界地区社会稳定。同时,进一步加强了边界双方的沟通,加深了理解,促进了协作,增强了团结。

 

记者:近年来,各地的地图市场相继出现了由民政部门组织编制的新版各级行政区划图,这是不是我们按照《条例》的要求开展的一项工作?

罗平飞:编制规范的行政区划图,既是界线管理的要求,又是社会各界广泛的需要,同时也是向社会公布法定行政区域界线和行政区域范围的有效形式。过去由于没有全面勘界,很多地方的行政区域界线不清,未能编制出版标准的行政区划图,有的地方性行政区划图只作为示意性地图。行政区域界线全面勘定后,各个行政区划建制的行政区域范围已经法定,加上近年来开展的撤并乡镇等行政区划调整和地名补查更新等工作,为编制规范的行政区划图创造了条件。按照《条例》的要求,民政部于2002年对这项工作进行了部署。2002年11月,民政部和国家测绘局联合编制发布了《1∶400万中华人民共和国行政区划图》。从各地情况来看,除贵州省尚在编制外,各地均已编制出版了本辖区的各级行政区划图。

行政区域界线是各级政府依法实施有效行政管理的依据,也是经济、社会所必需的重要信息资源。全面勘界结束后,除编制行政区划图外,各级政府和民政部门还通过其他多种形式向社会公布了勘界成果,提供了有效服务。2002年7月,民政部发布了《关于省、自治区、直辖市人民政府联合勘定的省级陆地行政区域界线的公告》,将已勘定的68条、62400多公里省级陆地行政区域界线的名称、编码、长度、国务院批复等信息向社会进行了公告。2004年6月,经国务院批准,民政部、国家测绘局联合编制了《1∶100万中华人民共和国省级行政区域界线标准画法图集和1∶400万中华人民共和国省级行政区域界线标准画法图》,并向社会公布,明确了比例尺等于或小于1∶100万的各种地图上省界的画法。各省、自治区、直辖市均以省级人民政府发布公告、编制出版全省及分县行政区划图、行政区域界线详图等不同形式,公布了本辖区行政区域界线勘定成果。

勘界成果的及时公布,不仅在民政部门处理边界争议和日常界线管理中发挥了重要作用,也为近年来国土、水利、林业、农业等部门加强资源管理,测绘部门更新基础地理数据提供了保障,促进了勘界成果信息资源社会共享。同时,增强了各级政府、各有关部门及干部群众对自觉维护法定行政区域界线权威的重要性的认识。

 

记者:勘界工作中形成了大量反映界线成果的地图、协议书,我们是如何加强勘界成果和档案管理的?

罗平飞:勘界档案是勘界工作取得的直接成果,是依法治界的重要依据。由于在勘界过程中,各级勘界部门的主要精力在实地踏勘、协商定界、解决难点以及埋桩测绘、资料汇总、签字报批等工作上,档案管理工作相对滞后,有的地方不够规范。如果不把勘界档案整理好、保管好,勘界工作就会前功尽弃。为此,民政部专门下发通知,要求各级勘界机关务必按照勘界档案管理的有关规定,认真做好省、县两级界线档案的管理工作。一是抓紧立卷归档,对不规范的档案资料进行整理规范,并按规定移交集中管理。近年来,民政部整理并移交勘界档案8777卷(盘),接收并整理县界勘界档案16672卷(盘),各地民政部门完成了21000多卷本级勘界档案的整理和归档工作。二是建立健全了勘界档案保管、使用制度,实现勘界档案的制度化、规范化管理。三是组织开展了勘界档案的信息化建设。2003年,民政部组织完成了省级行政区域界线信息管理系统建设。2004年,各地按时完成了县界勘界电子档案的录制工作。通过整理勘界档案和建设信息管理系统,不仅有效保护了勘界原始档案,发挥了勘界成果在界线管理工作中的作用,同时及时向社会提供了界线信息数据,勘界成果的社会效益得到了充分发挥,并为进一步开发勘界成果社会服务产品奠定了基础,提供了方便。

 

记者:全面勘界工作结束后,边界地区是否还会发生纠纷?各级民政部门又将如何处理边界地区发生的纠纷?

罗平飞:行政区域界线的勘定,为解决边界纠纷提供了法定界线依据,但并不能杜绝边界纠纷的发生。由于边界地区情况复杂,加之诸多主、客观因素,边界地区因行政区域界线认定及土地、山林、草场、水利、矿产等资源管理使用引发的纠纷还会发生,有的还会引发群体性事件。界线勘定前,边界地区纠纷往往归咎于界线不清,而确定纠纷地区的界线又缺乏法定依据,调处工作常常处于被动局面。界线勘定后,具备了依法调处边界纠纷的条件。

从近年来边界地区发生纠纷的情况看,多数是资源权属纠纷,只有一部分是界线认定不一致引发的矛盾。这两类纠纷矛盾有着本职的区别。一是两者的法定概念不同。资源权属纠纷是指单位之间、个人之间、单位与个人之间的土地、山林、水利等资源所有权或使用权争议,而行政区域界线是指国务院或省级人民政府批准的行政区域毗邻的各有关人民政府行使行政区域管辖权的分界线。二是两者的法律法规依据不同。行政区域界线划定与管理的依据是《行政区域界线管理条例》《行政区域边界争议处理条例》、国务院和省级人民政府关于行政区域勘界工作及界线管理的规范性文件,而土地、山林、水利等资源权属纠纷处理的依据是《土地管理法》《草原法》《森林法》《水法》《行政复议法》《行政诉讼法》、国务院相关的管理条例、省级人大制定的相关条例、地方政府相关的规范性文件、有关管理部门的规章。三是两者的主管机关不同。行政区域界线划定和争议处理的主管部门是各级民政部门和各级人民政府,而土地、山林、水利等资源纠纷处理的主管机关分别是相应的各级资源主管部门和各级人民政府。四是两者的法律生效不同。行政区域界线是由毗邻的各有关人民政府以签订协议方式,经有批准权限的上级人民政府批准后就具有法律效力,一生效就难以更改。而资源权属纠纷处理如果是达成协议的,只要合法,无需批准即生效;如果由政府作出裁决,必须经过法定的复议期限、起诉期限或最终裁决才能生效。

针对边界地区发生的纠纷,各级民政部门认真按照国家有关法律和《条例》、勘界协议书的有关规定,区分性质,深入实地,调查研究,积极稳妥地处理了行政区域界线实地认定不一致引发的纠纷,协助并配合有关部门解决资源管理使用方面的问题。据统计,近年来,各级民政部门共协商解决省、县两级界线纠纷293起,协助有关部门解决省、县两级边界地区资源纠纷354起。与此同时,边界地区政府和有关部门联席会议、联谊互访、边界矛盾纠纷排查、边界纠纷部门会商和联合查处等制度,以及边界纠纷应急处理机制逐步建立,各部门各司其职、各负其责,职能作用得到了充分发挥。各地民政部门结合联检和界线日常管理,不断改进和更新工作内容和方法,努力把调处纠纷工作的重心从事后处理转移到事前排查化解上来,做到发现得早、化解得了、控制得住、处理得好,界线管理工作水平稳步提高。

 

记者:日前,中央综治办、民政部等10部门联合启动了创建平安边界活动。为什么要启动这一活动?在创建平安边界活动中,民政部门应该如何发挥职能作用?

罗平飞:党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》,要求广泛开展平安创建活动,把社会治安综合治理措施落实到基层,确保社会治安大局稳定。开展平安边界建设,建立妥善处理边界纠纷矛盾、维护边界地区社会稳定的长效机制,是推进平安建设的有力举措,是实践“三个代表”重要思想、落实科学发展观的内在要求,是构建社会主义和谐社会的重要内容,也是创新行政区域界线管理工作、更好地服务于党和政府中心工作的新载体。民政部门积极参与和推动平安边界建设,有利于充分发挥界线联合检查工作在宣传界线管理和平安边界建设政策、调处边界争议、消除纠纷隐患、掌握边界信息动态等方面的作用,形成建设平安边界的合力;有利于及时妥善化解边界矛盾,巩固勘界成果,维护边界地区社会稳定,促进社会和谐;有利于有效整合界线管理的各项工作,提高界线管理工作水平。

按照10部门确定的创建平安边界的工作目标,民政部要求各地民政部门在党委、政府的统一领导下,积极协助和配合综治等有关部门,认真履行界线管理工作的职能,以平安边界建设为平台,以创建平安边界为契机,深入贯彻落实《条例》,扎实做好界线管理的各项工作,维护边界地区长期和谐稳定。要提高认识,加强领导,精心组织,把积极参与平安边界建设作为界线管理工作的一项重要内容,抓实抓好。要按照党委、政府的工作部署,积极配合综治等有关部门,加强调查研究和督促检查。在深入调查研究和科学论证的基础上,会同综治等有关部门拟定本地区推进平安边界建设的方案和实施计划。要积极协助有关部门制定推进平安边界建设的政策措施,为平安边界建设创造条件。要健全和落实平安边界建设目标管理责任制,建立健全工作领导责任制和责任追究机制。加强重大事项报告制度,对界线管理工作中涉及影响边界地区稳定的重大问题及纠纷械斗事件,要及时向党委、政府及综治部门报告。同时,要结合实际,选择工作基础好、有典型意义的界线,精心组织试点工作,探索开展平安边界建设活动的有效形式,不断总结、宣传、推广开展平安边界创建活动的好经验、好做法,查找薄弱环节,有计划、有步骤地推动平安边界建设的深入开展。据了解,目前,江西与湖南、江西与福建、四川与重庆、四川与青海、江苏与山东、江苏与安徽、广西与云南等省区启动了平安省界创建活动。山东省民政厅联合省综治办等部门,在全省启动了开展平安边界创建活动。各地也纷纷开展边界地区睦邻友好、团结互助的群众性活动,构建边界地区和谐环境,平安边界建设初现成效。

 

记者:请您介绍一下当前界线管理工作还存在哪些主要问题?

罗平飞:通过这次专项检查,我们也发现了一些问题:一是个别地方没有很好地贯彻落实上级政府的裁决意见或双方勘界协议书的有关规定,由此引发了新的矛盾和纠纷;二是有些管理工作还需要进一步加强,个别界线上丢损的界桩没有及时恢复重设,一些跨界资源的范围和管理、使用方式没有依法确定;三是有些地方界线管理经费尚未按有关规定列入政府财政预算,个别地方因经费原因不能正常开展工作。

 

记者:您对界线管理工作有什么样的要求和期望?

罗平飞:大规模的全面勘界工作已经结束,但界线管理是一项长期的任务,是政府的一项重要职能。巩固来之不易的勘界成果,创建和谐平安边界,是界线管理服务于党和政府中心工作的根本要求。根据第十二次全国民政会议的部署和《民政事业发展第十一个五年规划》确定的“逐步建立健全法规配套、管理规范、适应构建和谐社会要求的界线管理制度,严格依法治界,及时调解和处理边界纠纷,积极维护界线附近地区的社会稳定与和谐”的工作目标,今后,地方各级政府和有关部门,既要合理保护界线附近地区的群众利益,更要维护国家法律法规和勘界协议书的权威,要从改革发展稳定的大局出发,站在构建社会主义和谐社会的高度,进一步重视界线管理工作,加强领导,解决好界线管理工作中的问题。要把宣传、贯彻《条例》纳入各级政府和民政部门的普法教育之中,全面贯彻落实《条例》。建立健全责任制,充分发挥基层政府和有关部门的作用。建立完善联合检查制度,认真开展联合检查工作,妥善处理边界地区纠纷,维护边界地区稳定。要切实解决好界线管理机构、经费问题,保证有章管事、有人干事、有钱办事。要进一步落实好界线管理的法规,严格执行勘界协议书的各项规定,维护法定界线的严肃性、稳定性。要进一步完善法制建设,保证界线管理各项工作有法可依、有章可循。要把平安边界建设纳入各级党委、政府领导的平安建设工程,深入研究平安边界建设的体制、机制、措施、标准等具体问题,明确平安边界建设的具体目标和内容,发挥民政部门在平安边界建设中的作用。要加强界线管理信息化建设,不断满足社会行政管理和公共服务现代化的要求。

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