建设平安边界 服务和谐社会
——在全国行政区域界线管理工作会议上的讲话
民政部副部长 罗平飞
（2007年9月17日）
同志们：
国务院颁布实施《行政区域界线管理条例》（以下简称《条例》）已经五年。五年来，在党中央、国务院的正确领导下，在民政系统广大干部职工的共同努力下，界线管理工作取得了显著成绩。目前，全力构建社会主义和谐社会已成为我国社会发展的内在要求，界线管理工作如何适应新形势提出的新要求，是摆在我们面前的一个重要课题。这次会议的主要任务，就是总结经验，表彰先进，统一思想，谋划未来，推进界线管理工作创新发展，以更好地发挥民政部门在加强社会管理、维护社会稳定、构建和谐社会中的基础作用。在此，我代表民政部向受到表彰的先进集体和个人表示热烈的祝贺！向辛勤工作在界线管理战线上的同志们表示由衷的问候！下面，我讲三点意见。
一、总结经验，切实巩固界线管理工作成果
五年来，在完成省、县两级陆地行政区域界线勘定这一千秋伟业的基础上，各级民政部门为管好界线做了大量艰苦细致的工作，较好地实现了工作重心由全面勘界向依法管界的过渡。全面勘界是一个前无古人的艰难的探索过程，依法管界同样是一个没有经验可以借鉴的探索过程。各级民政部门围绕贯彻落实《条例》，积极进取，勇于创新，一手抓优化服务，一手抓规范管理，在思想认识上实现了由管理型向服务与管理并重转变，在工作方式上实现了随机型向制度型、规范型转变，公共服务能力不断增强，各项工作成效显著。
（一）政策法规体系基本成型。《条例》颁布实施后，国务院办公厅于2005年9月印发《国务院办公厅转发民政部等部门关于加强行政区域界线管理工作意见的通知》，进一步强化政府领导，明确职责分工及重点工作原则，规范经费渠道。民政部先后出台了《省级行政区域界线联合检查实施办法》、《省级行政区域界线信息管理系统数据使用管理暂行办法》及行政区划变更引起界线变化后勘界工作的指导意见等规章制度，进一步规范了省级界线联检、变更等工作。各地从本地实际出发，制定一系列与《条例》相配套的地方法规、部门规章和相关政策，界线管理规章制度逐步完善，保证了界线管理的各项工作、每个环节都有制可守、有章可循，促进了界线管理工作规范有序发展。
（二）工作机制逐步完善。按照《国务院办公厅转发民政部等部门关于加强行政区域界线管理工作意见的通知》精神，建立健全地方党委领导、政府负责，有关部门各司其职、密切配合，界线附近地区广大干部群众广泛参与的工作机制，各地民政部门在日常界线管理工作中，正确区分矛盾纠纷性质，忠实履行职责，与有关部门密切配合，维护了社会稳定。同时，各地进一步健全界线附近地区各级党委、政府和有关部门之间维护稳定的长效工作机制，建立联席会议、联谊互访、矛盾纠纷排查、纠纷会商和联合查处等制度以及纠纷应急处理机制，注重改进工作方法，不断增强界线管理工作的实效性。
（三）管理水平明显提高。勘界结束后，民政部和各省、自治区、直辖市人民政府及时以发布公告、编制行政区划图和行政区域界线详图等形式向社会公布了省、县两级勘界成果，及时组织勘定已经变更的县级行政区域界线。各地把规范、整理勘界档案作为界线管理的基础工作来抓，组织完成了4.6万多卷勘界地图资料和文字档案的立卷归档、交接备案工作。按照分级负责、分步实施的原则，大力推进信息化建设，建成省界信息系统，完成县界勘界电子档案录制工作，界线管理科学化迈出重要步伐。勘界档案的规范和界线信息系统的建设，对于巩固勘界成果，提高界线管理水平，实现勘界信息资源共享，进一步发挥勘界成果为经济社会发展服务起到了积极的作用。
（四）服务功能日益增强。服务人民群众的生产生活，促进经济社会和谐发展，是界线管理工作的根本宗旨。五年来，各级民政部门积极进取，扎实工作，妥善处理边界纠纷1300多起，维护了界线附近地区的稳定；全面启动五年一轮的省、县两级界线联检工作，有计划地对全国近49万公里的省、县两级界线和31600余颗界桩进行了第一轮联检，重设、修复丢损界桩3000余颗，及时解决新矛盾，消除了引发纠纷的隐患；积极倡导并启动平安边界创建活动，有效整合界线管理的各项工作，在更大范围、更高层次上服务于和谐社会建设。
五年来，界线管理工作在实践中探索、在总结中前进、在创新中发展，创造和积累了许多宝贵经验。概括起来，主要有以下五点：
（一）必须始终坚持以服务大局为原则。界线管理工作不是中心却牵动中心，不是大局却影响大局，只有放到党和国家工作大局中统筹思考，才能找准位置，发挥作用。五年来，各级民政部门坚持把界线管理工作放到我国经济体制、社会结构、利益格局和思想观念深刻变化的大背景下来思考，放到全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的历史进程中来谋划，从促进经济社会发展、构建和谐社会的高度来认识界线管理工作的地位和作用，才使得界线管理工作在党和国家发展全局中的舞台越来越宽阔、地位越来越重要、作用越来越明显。
（二）必须始终坚持以制度建设为基础。加强制度建设是解决界线管理工作中一些深层次矛盾和问题的根本途径，是实现界线管理工作协调发展的长效之举。只有立足现实，着眼长远，注重制度安排，巩固既有成果，积极调整创新，发挥长效作用，才能有效推进工作，取得好的成效。五年来,各级政府和民政部门以《条例》为依据，制定了加强界线管理工作的意见、联检实施办法、平安边界建设等一系列与《条例》配套的政策规定，奠定了界线管理工作规范有序开展的坚实基础。
（三）必须始终坚持以解放思想、改革创新为动力。创新是人类社会发展和进步的动力机制。只有坚持用创新来排除前进道路上的障碍，用创新来突破发展过程中的制约，才能推动界线管理工作持续发展。五年来，各级民政部门积极探索，大胆实践，用创新的思想指导创新的实践，用发展的办法解决前进中的问题。注重理念创新，坚持依法管界与以情管界相结合，维护好界线附近地区人民群众的根本利益；注重机制创新，坚持政府负责与广大人民群众参与相结合，建立多种长效机制；注重服务模式创新，坚持运用传统服务管理办法与现代科学技术相结合，积极推进信息化建设，等等。这些创新都有力地推动了界线管理工作持续发展，开创了界线管理工作新局面。
（四）必须始终坚持以良好的协作机制为保障。界线管理工作是一个系统工程，纵向涉及双方各级政府，横向涉及双方有关部门，只有坚持上下联动，左右协调，部门协作，齐抓共管，才能保证工作责任到位、政策落实到位、措施保障到位。五年来，各级民政部门无论是研究政策法规，还是出台意见办法，无论是开展界线联检，还是处理边界纠纷，始终注重与有关部门加强协调配合，注重调动各方面的积极性、主动性和创造性，建立协作机制，形成工作合力，有力地保障了界线管理工作的顺利开展。
（五）必须始终坚持以舆论引导为牵引。舆论宣传具有极大的组织、鼓舞、激励、推动作用。历史经验反复证明，舆论宣传对事业发展具有重要作用。尤其是在信息时代，现代媒体传播信息快，覆盖面广，影响力强，舆论宣传搞得好，可以对我们的工作起重大促进作用，反之，则会给我们的工作带来不利影响。五年来，各地把学习宣传《条例》作为一项重要任务来抓，充分利用网络、电视、广播等现代媒体，广泛采用黑板报、宣传栏、张贴标语、巡回演讲等多种形式，宣传勘界成果和依法管界的重要意义，讲解《条例》的地位、作用和有关内容。有的还通过文艺演出重现历史事件，通过发放宣传资料讲述身边案例，形象生动地揭示“边界纷争、两败俱伤，边界稳定、和谐发展”的道理，营造了自觉维护行政区域界线的良好氛围，增强了各级政府、有关部门、社会组织和界线附近地区群众依法管界的意识，扩大了界线管理工作的社会影响。
上述主要成绩和经验的取得，充分体现了党中央、国务院对界线附近地区人民群众的亲切关怀，反映了各级党委、政府对界线管理工作的高度重视，凝聚着各级民政部门及有关单位广大干部职工的艰辛劳动。同时，也是界线管理工作解放思想、实事求是、与时俱进、创新发展的理论与实践成果，对于指导今后的实践具有十分重要的意义，我们要继续坚持，并在实践中不断丰富和发展。
二、深化认识，进一步增强做好界线管理工作的责任感
当前，我国已进入改革发展的关键时期，空前的社会变革给经济社会发展进步带来巨大活力，也使一些深层矛盾逐步显现。坚持科学发展观，构建社会主义和谐社会已成为全党和全国人民的共识和自觉行动。界线管理作为专项社会事务管理工作，事关政府依法实施管理的行政绩效，事关界线附近地区人民群众的切身利益，事关社会的和谐稳定，事关党和人民群众的血肉联系，我们一定要充分认识做好新时期界线管理工作的重大意义。
（一）做好界线管理工作，是维护社会稳定大局、建设小康社会的必然要求。社会稳定是我国现代化建设得以顺利进行的根本保证。本世纪头20年，既是我们必须紧紧抓住并且大有可为的战略机遇期，也是我们必须予以正视的矛盾凸显期。及时化解矛盾，妥善处理纠纷，维护社会稳定，是我们必须认真对待的长期任务。全面勘界虽然解决了界线不清的问题，但随着经济社会的发展和建设节约型社会战略的实施，资源的重要性更加凸显，开发利用程度的进一步加深，界线附近地区以资源管理使用为核心的纠纷仍然存在，部分地段因资源开发利用和界线实地认定不一致引发的争议仍时有发生。边界纠纷常常是事发一个点、牵动一条线、影响一大片的社会问题。我国现有省、县两级界线49万多公里，界线附近地区涉及面大、范围广。加强界线管理工作，消除矛盾纠纷，维护界线附近地区的稳定，直接关乎社会稳定的大局。
（二）做好界线管理工作，是坚持以人为本、贯彻落实科学发展观的内在要求。科学发展观是正确指导中国发展的马克思主义世界观和方法论的集中体现。树立和落实科学发展观，首先必须抓住以人为本这一核心。坚持以人为本，就是要从人民群众的根本利益出发谋发展、促发展，让发展的成果惠及全体人民。这就要求我们必须始终把维护好、实现好、发展好人民群众的根本利益作为界线管理工作的出发点和落脚点，着力解决事关人民群众切身利益的突出矛盾和问题。历史经验证明，界线附近地区发生矛盾纠纷，受损失最重的是群众，受伤害最深的同样是群众。因此，加强界线管理，为人民群众创造一个安居乐业的环境，是坚持以人为本，贯彻落实科学发展观的内在要求，也是执政为民的具体体现。
（三）做好界线管理工作，是实现人与自然和谐发展、构建社会主义和谐社会的根本要求。实现人与自然和谐发展，既是科学发展观的重要内容，也是社会主义和谐社会的重要特征。当前，界线附近地区的纠纷主要源于有关资源的管理使用权限不明确，一些界线认定不一致引发的纠纷也多与资源的管理使用有关。纠纷一旦发生，界线附近地区的自然资源不仅难以科学规划、合理开发，而且往往遭到掠夺性开采，造成资源浪费和生态环境的破坏，加重我国资源紧张矛盾和环境损毁。加强界线管理工作，对于引导人们有效地管理自然资源，科学地利用自然资源，发展循环经济，实现人与自然和谐发展具有重要作用。
（四）做好界线管理工作，是依法行政、建设法治政府的客观要求。依法行政，建设法治政府，是建设社会主义法治国家的重要内容，也是提高领导水平和执政能力的重要标志。依法行政的核心是国家行政机关及其工作人员的行政行为必须具有法律依据，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。因此，依法行政，建设法治政府，必须建立健全符合实际和经济社会发展需要的法律法规体系，必须不断提高行政机关工作人员依法行政的观念和能力，规范行政执法行为，严格行政执法。全面勘界结束后，国务院及时颁布的《条例》，是界线管理工作走向法制化、规范化轨道的重要标志，也是推进依法行政、建设法治政府的具体体现，为依法管界提供了制度保障。在推进界线管理工作的进程中，能否不断完善各种规章制度，依法开展各项界线管理活动，查处各种违反《条例》的行为，体现着界线管理部门工作人员依法行政的能力，不仅关系到《条例》的贯彻落实，而且关系到坚持依法行政，推进法治政府建设的进程。
此外，从中观和微观的层面上来分析，当前界线管理工作也正面临难得的机遇和挑战。从民政工作的全局来看，一方面，民政在构建和谐社会中的基础作用越来越突出，各级党委、政府更加重视民政工作，对民政工作的投入不断加大，界线管理工作也相应得到加强；另一方面，民政工作已经成为百姓关注的热点、媒体追逐的焦点，人民群众对包括界线管理在内的各项民政工作提出了新的更高要求，使我们的工作任务更重、标准更高、压力更大。从界线附近地区形势来看，一方面，全面勘界解决了界线不清的问题，保持了界线附近地区总体形势的稳定；另一方面，受农业税取消、资源相对短缺、“两线分离”等因素影响，界线附近地区因资源管理使用引发的纠纷仍然存在，有的还因其突发性、群体性特点，成为界线附近地区矛盾激化的诱因。从界线管理工作本身来看，一方面，近年来界线管理经验不断丰富，制度化、规范化水平不断提高，界线管理工作条件和手段逐步得到改善；另一方面，部分地方还存在重勘界、轻管理现象，界线管理经费未列入财政预算，工作中还存在已定界线未落实，管理不到位，程序不完善等问题。我们要从政治和全局的高度，深刻认识做好新形势下界线管理工作的重要意义，要从宏观、中观和微观三个层面辨证地分析面临的形势，既要坚定信心，又要头脑清醒，进一步增强责任感和自觉性，推动界线管理工作再上新台阶。
三、积极进取，加快推进界线管理工作创新发展
矛盾是事物发展的源泉，主要矛盾在事物的发展过程中起决定性作用。在实践中，我们不能把所有的矛盾平均看待，必须把它们区别为主要矛盾和次要矛盾。抓主要矛盾，重点解决一个时期内的关键问题，是我们党领导改革开放和社会主义现代化建设取得成功的重要经验，也是我们做好新形势下界线管理工作的一项基本原则。抓住了主要矛盾，就有可能实现重点突破；重点突破的延伸，就逐步形成整体推进。没有重点突破，就不可能有整体推进；没有整体推进，重点突破就失去了真正价值。全面推进界线管理工作，需要我们根据不同时期、不同地区的具体情况，分清主次、区别轻重，抓住主要矛盾，解决重点难点问题。当前，界线管理工作应着重抓好以下几方面工作。
（一）增强责任意识，强化组织领导。行政区域界线是毗邻行政区域的分界线，是国家依法实施分级行政管理的重要依据。民政部门作为具体负责界线管理工作的职能部门，要加强领导，把加强界线管理、维护界线附近地区社会稳定，作为维护稳定领导责任制的重要内容，列入民政重点考核督办事项，摆上重要议事日程。要加大组织协调、经费保障和工作支持的力度，及时研究解决界线管理工作的重大问题，特别是勘界中已经明确划定界线但未落到实地的个别地区，以及联检中已经发现但没有及时处理的问题，各级民政部门要协助地方人民政府尽快组织落实，认真加以解决，避免问题久拖不决，导致矛盾激化。要提高认识，坚持顾全大局、实事求是、互谅互让的原则，从立足全局、维护界线附近地区双方群众利益出发，层层分解任务，落实责任，严格检查考核，落实奖惩制度，加大监督检查力度，督促基层把各项工作落到实处。
（二）抓住关键环节，全面落实《条例》。《条例》是我国规范界线管理的专项法规，也是我们实施界线管理的基本依据。能否确保界线管理工作走上法制化、科学化、规范化的轨道，关键在于《条例》是否真正得到贯彻落实。各地要把宣传、贯彻《条例》纳入民政普法教育之中，进一步落实好界线管理的法规，维护各项法规的权威性。要严格执行勘界协议书的各项规定，维护法定界线的严肃性、稳定性。要继续加大《条例》和界线管理工作的宣传力度，增强基层干部群众的大局意识和法制观念，自觉遵守行政区域界线管理规定。要进一步健全与《条例》相配套的地方性界线管理法规政策，完善行政区划变更后界线勘定办法、界桩管护办法等规章制度。加强对贯彻落实《条例》的监督，定期对贯彻落实《条例》情况进行检查。要逐步建立健全法规配套、管理规范、适应构建和谐社会要求的界线管理工作制度。进一步健全界线附近地区各级党委、政府和有关部门之间维护社会稳定的长效工作机制，进一步完善矛盾纠纷应急处理机制及联席会议、界线联检、矛盾纠纷排查、纠纷会商和联合查处、界桩管护、重大事项报告、信息交流与沟通等制度，制定重点地段矛盾纠纷应急预案，确保界线附近地区长治久安。
（三）紧贴主要任务，完善联检制度。2002年，我国省、县两级陆地行政区域界线勘定工作基本结束后，我们的主要任务由全面勘界转向依法管界。在推进依法管界过程中，开展界线联合检查是界线管理的一项重要工作制度，也是界线管理的重点工作之一。各地要按照《条例》的有关规定和民政部的统一部署，精心组织，狠抓落实，在按时完成第一轮联检任务，认真总结经验的基础上，组织开展好第二轮联检工作。要严格规范程序，确保联检质量。对联检中发现的问题，要区分不同性质，按照《国务院办公厅转发民政部等部门关于加强行政区域界线管理工作意见的通知》精神，妥善予以处理。要通过联检，宣传、贯彻和落实好法定的行政区域界线，加强对界桩的管理和维护，及时修复损毁界桩，组织好界线其他标志物及与界线有关的地物地貌变化情况的修测工作，保持行政区域界线标志明确清晰。要及时纠正和查处违反《条例》的行为和事件，消除矛盾纠纷隐患，维护法定行政区域界线的权威性。
（四）突出为民主线，创建平安边界。做好界线管理工作，既是界线附近地区群众的愿望，也是密切党同人民群众血肉联系的必然要求，是执政为民的具体体现。我们必须把维护好、发展好界线附近地区群众的根本利益作为界线管理工作的出发点和落脚点，把为民服务作为贯穿工作始终的主线。当前，各地正在开展的平安边界创建活动，是推进国家平安建设的有力举措，是建设以人为本的和谐社会的有效载体。建设平安边界，是界线管理工作充分发挥职能作用的过程，也是界线管理工作长期奋斗的目标。一方面，各级民政部门要按照《条例》的有关规定，认真履行职责，不断改进和更新工作内容和方法，扎实推进界线管理信息化、规范化、制度化建设，进一步做好行政区划变更后的勘界工作，及时妥善处理行政区域界线实地位置认定不一致引发的争议，积极协助和配合有关部门处理好界线附近地区发生的资源管理使用等纠纷，扎扎实实做好日常管理工作。另一方面，各级民政部门要在党委、政府的统一领导和综治部门的组织协调下，积极参与平安边界创建活动。要会同有关部门拟定实施方案，积极协助制定政策措施。要建立健全领导责任制和目标管理责任制，加强重大事项报告制度，对界线管理工作中涉及影响界线附近地区稳定的重大问题及纠纷械斗事件，要及时向党委、政府及综治部门报告。同时，各级民政部门要根据综治部门的统一安排，结合联检工作实际，在系统内开展平安边界创建示范活动，不断探索平安边界建设的有效形式，不断总结经验，宣传、推广先进做法，有计划、有步骤地推进平安边界建设深入开展，维护界线附近地区社会稳定，促进社会主义和谐社会建设。
同志们，做好界线管理工作，推进平安边界建设，任务艰巨，使命光荣，责任重大。我们一定要抓住机遇，锐意进取，扎实工作，以更加优异的成绩迎接党的十七大胜利召开，在社会建设和管理中充分发挥职能作用，为构建和谐社会作出新的贡献。